КОНТАКТЫ:
+7(812)946-57-56
info@historical.pro
Воспоминания начальника штаба 27-1 пехотной дивизии

Сагалова А.Л - Правительство Дж. Рамсея Макдональда и Женевский протокол 1924 г.

События, связанные с подписанием Протокола о мирном разрешении международных споров 1924 г., более известного как Женевский протокол стали важной вехой в истории создания системы коллективной безопасности под эгидой Лиги Наций. Как известно, неудачи именно на этом, ключевом, направлении деятельности привели первую глобальную международную организацию к ее историческому фиаско. 1920-е гг. были относительно благополучным периодом для Лиги, однако, провал Женевского протокола стал одним из первых признаков будущего кризиса. Документ представлял собой попытку ликвидировать такие  «трещины Статута» как отсутствие определения агрессора и размытость формулировок относительно использования государствами вооруженных сил. В соответствии с Женевским протоколом стороны брали на себя обязательства в случае возникновения спора прибегнуть к юрисдикции Постоянной палаты международного правосудия  при посредничестве Совета Лиги. Государства, которые начинали вооруженные действия против других государств, отказавшись от обращения к Совету и Постоянной палате, или вторгались на территорию демилитаризованных зон, объявлялись агрессорами и подлежали санкциям. Кроме того, специальная статья протокола была посвящена конференции по разоружению, назначенной на 1 мая 1925 г.[1]

Необходимость в появлении Женевского протокола возникла не только из-за несовершенств Статута, но и из-за разногласий по вопросам европейской безопасности между двумя лидерами Лиги Наций – Великобританией и Францией. Англо-французские переговоры о гарантийном пакте, шедшие с конца 1921 г. неизменно упирались в стремление Парижа  распространить гарантии за пределы территории Франции и нежелание Лондона усиливать своего континентального соседа, одновременно беря на себя слишком далеко идущие обязательства. В августе 1922 г. был одобрен проект Договора о взаимной помощи, ставший продуктом компромисса между предложениями «архитектора» Лиги Наций лорда Сесила и французского военного эксперта Э. Рекэна – упор в нем делался на дополнительные соглашения с двумя или более государствами, которые участники могли привести в действие  до соответствующего решения Совета Лиги. В сентябре 1923 г. IV Ассамблея Лиги Наций рекомендовала государствам-членам рассмотреть проект Договора о взаимной помощи. С. Болдуин не проявил к инициативе особого интереса, и окончательное решение по этому договору пришлось принимать уже первому лейбористскому правительству, возглавляемому Дж. Рамсеем Макдональдом.

К моменту своего дебюта в качестве партии власти лейбористы опробовали несколько моделей отношения к Лиге Наций и к феномену коллективной безопасности. На исходе Первой мировой войны они подключились к развернутой либералами дискуссии о способах обеспечения мира посредством глобальной организации. Создание Лиги Наций стало частью внешнеполитической платформы британских социалистов, а лейбористские теоретики – Л.С.Вулф и Г.Н. Брейлсфорд –  в своих работах 1916-17 гг. сообщили новое звучание «идее Лиги Наций». В качестве альтернативы предлагавшейся либералами «полицейской» организации, призванной поддерживать безопасность с помощью контрольных и ограничительных мер, лейбористы выступили с проектами объединения, основанного на общих интересах и сотрудничестве в социально-экономической сфере, которое сделает агрессию экономически невыгодным предприятием.

Организация в Женеве, однако, вызвала разочарование у социалистов. «Лига Наций в том виде, в каком ее создали на Парижской конференции, отнюдь не напоминает подлинно демократический орган, призванный исправить дурной международный порядок и искоренить войны, –  говорилось в изданном партией сборнике «Лейбористы и мирный договор», – она лишь передает механизмы принуждения в руки нескольких великих держав»[2]. Левые лейбористы критиковали «капиталистический» характер организации, называя ее «лигой завоевателей», экс-либералы сетовали на то, что, вопреки их чаяниям, Лига не стала инструментом демократизации международных отношений. Представители различных фракций внутри партии сходились в своем осуждении «империалистического» решения германского вопроса, мандатной системы, распределения властных полномочий между Советом и Ассамблеей Лиги. Тем не менее,  в вопросах, касающихся коллективной безопасности левые лейбористы, выступавшие категорически против применения силы международной организацией и в поддержку одностороннего разоружения, противостояли правым из партийного руководства, постепенно пришедшим к поддержке Лиги Наций и склонявшимся к использованию санкций против агрессора и разоружению на основе международного договора.

Дж. Рамсей Макдональд, которому пришлось решать подобные вопросы на практике, относился к Лиге Наций со значительной долей скепсиса и недоверия – прежде всего, из-за наличия у нее полномочий по применению силы. В его политической философии сила (и ее воплощение в форме милитаризма) представляла собой антитезу демократии: лейбористский лидер полагал, что эти два феномена не могут сосуществовать ни при каких обстоятельствах. Подлинно демократическое государство, управляемое рабочими, виделось ему государством без вооружений; «При социализме не будет никаких действующих армий», – убежденно заявлял он[3]. Лига Наций, контролирующая собственные вооруженные силы и применяющая санкции, представлялась Макдональду осовремененным вариантом Священного союза, где собственно нации так и не получат права голоса в вопросах войны и мира. Без участия широких масс в управлении объединенными вооруженными силами, по мнению Макдональда, не могло быть никакой гарантии, что эти силы будут использованы во благо человечеству. «Этот новый Союз наций… будет организован так же, как и ныне существующие альянсы, поскольку он не обещает ни одной из тех перемен в международных отношениях, которые представляются мне основополагающими, – с сожалением констатировал Макдональд. – Это лига национальной политики, лига старого, а не нового порядка»[4].

Пессимизм Макдональда  в отношении Лиги Наций, однако, постепенно развеивался по мере того, как лейбористы становились все более и более значимым игроком в британской политике.  Когда в январе 1924 г. Макдональд возглавил одновременно кабинет и Форин офис, его отношение к Женеве по-прежнему носило отпечаток недоверия, но вместе с тем он осознавал, что организация может быть использована для достижения целей лейбористов. Для первого премьера-социалиста, вынужденного, не имея соответствующего опыта,  поддерживать баланс между национальными интересами Великобритании и интернациональными устремлениями собственной партии, глобальное объединение оказалось довольно эффективным инструментом диалога с Францией. Не случайно именно Женева представлялась Макдональду «фокусом отношений с Европой»[5] – интересы международной коллективной безопасности служили надежным прикрытием от требований Парижа, настаивавшего на том, чтобы Лондон обеспечил ему широкие гарантии безопасности от возобновления агрессии со стороны Германии.

В отношении Договора о взаимной помощи лейбористский премьер с самого начала занял достаточно жесткую позицию. Макдональд, испытывавший свойственное членам его партии недоверие к Франции, полагал, что совместное участие двух великих держав в подобном соглашении в итоге не удовлетворит амбиции Парижа. Кроме того, между строк договора Макдональд видел фантом регионального альянса, в который, по его мнению, неизбежно должна была вылиться реализация подобного проекта.  В данной ситуации Макдональд являлся выразителем мнения не только своих товарищей по партии, но и более широких политических кругов:  если социалисты выступали против договора, поскольку его конечный продукт слишком напоминал военную группировку, то правые критиковали его из опасений принимать на себя далеко идущие обязательства; по этой же причине сопротивление договору оказывали Адмиралтейство, Комитет обороны империи и Генеральный штаб. «На морские, сухопутные и военно-воздушные силы Британской империи  накладываются поистине безграничные обязательства, – отмечалось в заключении  Комитета обороны империи. – Если условия договора будут исполняться в точности, это приведет не к сокращению, а скорее к наращиванию наших вооружений»[6]. Против договора выступали и доминионы, которые будучи территориями удаленными от штаб-квартиры Лиги Наций, опасались, что участие в подобной схеме сделает их беззащитными перед лицом их более сильных региональных соседей. 30 мая 1924 г. правительство Макдональда официально отвергло проект Договора о взаимной помощи – именно Великобритания, таким образом, стала тем государством, которое заблокировало принятие этого документа, поскольку условием его вступления в силу была ратификация всеми великими державами.


Макдональд, однако, прекрасно понимал, что категорический отказ следовать инициативам, столь популярным во Франции, приведет англо-французский диалог в тупик, что было бы неоправданным расточительством. Вскоре после провала Договора о взаимной помощи лейбористский кабинет отправил в Женеву делегацию из семи человек во главе с лордом Пармуром, британским представителем в Лиге Наций – задачей этой группы являлась разработка нового гарантийного документа. Результатом совместной деятельности представителей различных государств стал Протокол о мирном разрешении международных споров или Женевский протокол, представлявший собой очередной  компромисс между позициями Великобритании и Франции. Его создание стало возможным во многом благодаря политическим переменам, происшедшим по ту сторону Ла-Манша: в июне 1924 г.  к власти пришло правительство «Левого блока»  Э. Эррио. На короткий период, длившийся всего несколько месяцев, социалисты оказались во главе двух ведущих государств Европы, что, казалось бы, сделало возможным претворение в жизнь «идеи Лиги Наций» при одновременном урегулировании противоречий Лондона и Парижа. Макдональд рассматривал Женевский протокол как возможность предоставить Парижу искомые гарантии, не возлагая всю ношу ответственности за его безопасность на Лондон. Достижения личной дипломатии Макдональда в продвижении Женевского протокола даже его противники расценивали как несомненный успех[7]. Вместе с Эррио Макдональд лично посетил V Ассамблею Лиги Наций в начале сентября 1924 г., приняв участие в обсуждении протокола. 2 октября 1924 г. Ассамблея приняла документ – отныне его судьба зависела от самих государств-членов.

Женевский протокол вызвал довольно противоречивую реакцию, как у лейбористов в целом, так и у членов кабинета Макдональда. Отношение самого премьер-министра к Женевскому протоколу по сей день остается не окончательно проясненным – наиболее спорным вопросом для него являлась перспектива применения санкций в случае нарушения государствами условия протокола. Едва ли правомерно будет утверждать, что глава первого лейбористского правительства из непримиримого противника использования силы в межгосударственных отношениях за месяцы пребывания у власти превратился в энтузиаста мер по принуждению к миру. Ряд исследователей указывает на то, что Макдональд, который выступал в Женеве и в диалоге с Парижем как активный сторонник протокола, в действительности таковым не являлся и рассматривал документ как своего рода тактическую меру, полагая, что использование арбитража  и проведение конференции по разоружению превратят санкции в формальность, существующую лишь на бумаге[8]. Лидер лейбористов не стал препятствовать включению раздела о санкциях в текст протокола во избежание острых противоречий с государствами, заинтересованными в усилении международной системы коллективной безопасности, прежде всего, с Францией. Не случайно Эррио в своих мемуарах назвал позицию Макдональда, изложенную им в обращении к Пятой Ассамблее Лиги, «туманной»[9]. Женевский протокол  для Макдональда скорее всего являлся вынужденной уступкой Франции в обмен на компромисс в вопросе репараций и вступлении Германии в Лигу Наций. Выступая в поддержку протокола, глава лейбористского кабинета, вероятно, в глубине души надеялся, что некоторые его положения никогда не будут приведены в действие.

Неопределенность позиции Макдональда усугубляла критика Женевского протокола, раздававшаяся как из лагеря пацифистов, так  и из уст руководителей военных министерств и ведомств. Выразителем позиции первых можно назвать одного из заместителей Макдональда Артура Понсонби, который с целью объяснить отношение своих единомышленников к войне и безопасности опубликовал уже в 1925 г. книгу «Настало время». В этой работе Понсонби не отрицал возможной эффективности протокола как очередного шага к разоружению; более того он приветствовал все усилия по укреплению Лиги и расширению ее состава. При этом бывший секретарь Макдональда не питал никаких иллюзий относительно применения санкций Советом Лиги. «Военные действия,  начатые Лигой Наций, не будут просто аккуратненьким полицейским мероприятием, это будет сигнал к новой мировой войне, в которую правительства ввяжутся якобы для защиты международной справедливости, а на самом деле, чтобы испытать эффективность собственных вооружений и отплатить обидчикам, Лига же в этом случае просто погибнет», – предсказывал он[10].

Точку зрения военных структур иллюстрируют два меморандума первого лорда Адмиралтейства, виконта Челмсфорда, представленные им кабинету в сентябре и октябре 1924 г. В первом из них глава военно-морского ведомства перечислил три пункта, вызывавших «опасения» его коллег: возможность вовлечения британского флота в процесс применения военных санкций, неясность положений документа относительно военных действий против не-члена Лиги Наций и ограничение свободы действий флота в целях защиты империи от агрессии, при том, что четкое определение агрессии в документе отсутствует[11]. Спустя месяц, в более развернутом меморандуме Челмсфорд выдвинул два основных возражения против Женевского протокола: во-первых, «могут возникнуть серьезные разногласия между метрополией и доминионами…а США… еще сильнее отдалятся от Лиги Наций», во-вторых, «история заключения Ирландского договора показывает, насколько важна точность в подобных делах, в то время как протокол в своем современном состоянии полон двусмысленностей»[12]. Женевский протокол представлялся первому лорду Адмиралтейства не столько гарантом мира и безопасности, сколько яблоком раздора, способным посеять рознь между  членами Лиги Наций и третьими государствами. Он указывал, что при ратификации протокола Великобритания должна учитывать интересы целостности империи, а также позиции своих конкурентов на море:  Японии, «державы, следующей за США по военно-морской мощи», и Америки, которая наверняка крайне негативно отреагирует на все попытки Совета Лиги в нарушение доктрины Монро вмешиваться в дела, которые Вашингтон считает своими внутренними. Из всех «двусмысленностей» протокола наибольшее беспокойство Челмсфорда вызывала необходимость государств-членов Лиги в случае возникновения вероятности агрессии обеспечивать безопасность коммуникаций угрожаемого государства – военно-морской флот Великобритании, таким образом, окажется задействованным, даже если перехода к использованию военных санкций не произойдет[13].

В лейбористской партии мнения относительно Женевского протокола разделились. В поддержку протокола выступил автор самого развернутого лейбористского проекта Лиги Наций Г.Н. Брейлсфорд, в одной из публикаций конца 1924 г. назвавший его «самым выдающимся и самым счастливым событием с тех пор, как мир был искалечен в Версале»[14]. Активным защитником протокола стал и Ф. Ноэль-Бейкер, единственный из лейбористов, кто присутствовал на Парижской мирной конференции в составе группы сопровождавшей лорда Сесила. Ноэль-Бейкер, бывший непосредственным свидетелем создания Лиги Наций, а затем работавший в Женеве до 1922 г., на протяжении межвоенных десятилетий снискал себе репутацию ведущего эксперта и теоретика в области разоружения. В 1925 г. он выпустил постатейный комментарий Женевского протокола, в котором уверял, что обязательства Великобритании по протоколу не превышают ее обязательств по Статуту, первый является лишь уточнением второго[15]. Позиция Брейлсфорда и Ноэль-Бейкера, впрочем, не находила отклика у многих (преимущественно левых) лейбористов, по-прежнему, не принимавших идею санкций и заведомо не веривших в эффективность соглашения, заключаемого капиталистическими правительствами.

22 сентября 1924 г. Макдональд объявил своим министрам, что в целом обязательства по протоколу не превышают обязательств по Статуту. Тем не менее, спустя неделю, правительство потребовало время для дополнительного изучения протокола. Франция и другие государства подписали протокол еще до закрытия сессии Ассамблеи. Глава британской делегации в Женеве лорд Пармур, со дня на день ожидавший распоряжения последовать их примеру, вместо этого получил инструкцию настаивать на тщательном рассмотрении текста документа правительствами и парламентами[16]. Впоследствии Пармур утверждал, что именно затягивание подписания протокола правительством Макдональда стало основной причиной того, что сменившие лейбористов консерваторы заблокировали вступление документа в силу. В Лондоне процесс изучения протокола едва успел начаться –  в конце октября 1924 г. лейбористы проиграли парламентские выборы. Консервативный кабинет С. Болдуина отказался принять Женевский протокол как ограничивающий суверенитет Великобритании в пользу Лиги Наций.

На вопрос, подписал бы Макдональд протокол или нет, останься он у власти несколько дольше, у историков и современников нет точного ответа. Британский исследователь Д. Ричардсон в своей работе о британской политике разоружения цитирует личное интервью с Ноэль-Бейкером, работавшим с Макдональдом на V Ассамблее Лиги Наций:  он уверял, что премьер-министр являлся ревностным поборником протокола и сделал бы все возможное для его подписания[17]. Многие ученые, однако, не разделяют этой уверенности. Вероятно, можно вполне согласиться с утверждением британской исследовательницы Э.Орд, полагавшей, что ответ Макдональда был бы скорее всего отрицательным: слишком сильно было давление со стороны доминионов, военных ведомств и слишком велик был разброс мнений внутри лейбористской партии, чтобы правительство могло пойти на подписание протокола без внесения в его текст существенных поправок[18]. Так или иначе судьба оказалась благосклонна к Макдональду – ему не пришлось делать болезненный выбор между сохранением внутрипартийного и внутриправительственного равновесия, интересами империи и социалистической внешней политикой. Лейбористы же получили счастливую возможность с чистой совестью обвинять своих преемников консерваторов в том, что провалив Женевский протокол и подписав Локарнские договоры, они уничтожили все шансы для достижения подлинной глобальной безопасности и нанесли непоправимый урон Лиге Наций. Провал Женевского протокола стал одним из первых компромиссов между интернационализмом, изначально присущим самой «идее Лиги Наций», и узконациональными устремлениями ее членов. Подобные компромиссы демонстрировали неспособность международной организации занять место государства в роли главного актора мировой политики, что, в конечном итоге, привело Лигу Наций к глубочайшему кризису и краху.


 



[1] Protocol for the Pacific Settlement of International Disputes, 1st October, 1924//National Archive, London/Cabinet Papers/CAB/24/168. W 8487/134/98. Pp. 3-7.


[2] Labour and the Peace Treaty. An Examination of Labour Declarations and Treaty Terms. L., s.a. P.14.


[3] Ramsay MacDonald J. Socialism and Government. Vols. I-II. L: Independent Labour Party, 1909. Vol. II. P.131.


[4] Ramsay MacDonald J. National Defence: a Study in Militarism. L.: George Allen & Unwin Ltd., 1918. Pp. 59-60.


[5] Ramsay MacDonald J. The Foreign Policy of Labour Party. L.: Cecil Palmer, 1923. P. 21.


[6] Draft Treaty of Mutual Assistance. Note by the Secretary of the Committee of Imperial Defence, 22nd May, 1924//National Archive, London/Cabinet Papers/CAB/24/167. C.P. 311/24. P.1.


[7] Ashworth L.M.  International Relations and the Labour Party. Intellectuals and Policy Making from 1918-1945. L.-N.Y.: Tauris Academic Studies, 2007. P. 106.


[8] См., например: Lyman R.W. The First Labour Government, 1924. L.: Russell & Russell,  1975. P. 177.; Winkler H.R. British Labour Seeks a Foreign Policy, 1900-1940. L., New Brunswick: Transaction Publishers, 2005.P. 61.


[9] Эррио Э. Из прошлого. Между двумя войнами, 1914-1939/Под ред. А.З. Манфреда.  М.: Издательство Иностранной литературы, 1958. С. 225-226.


[10] Ponsonby A. Now is the Time. An Appeal for Peace. L.: Leonard Parsons, 1925. P. 139.


[11] Disarmament and Arbitration Protocol. Memorandum by the First Lord of the Admiralty, 27th September, 1924//National Archive, London/Cabinet Papers/CAB/24/168. C.P.№ 456/24. Pp. 1-3.


[12] Disarmament and Arbitration Protocol. Memorandum by the First Lord of the Admiralty, 27th October, 1924//National Archive, London/Cabinet Papers/CAB/24/168. C.P.№ 478/24. Pp. 1-2.


[13] Ibid. P.3.


[14] Цит.по: Winkler H.R. British Labour Seeks a Foreign Policy, 1900-1940… P. 61.


[15] Noel-Baker  Ph. The Geneva Protocol for the Pacific Settlement of International Disputes. L.: P.S. King and Son, Ltd., 1925. Pp. 132-133.


[16] Orde  A. Great Britain and International Security 1920-1926. L.: Royal Historical Society, 1978.

P. 69.


[17] Richardson D. British Disarmament policy in the 1920s. L.: Pinter Publishers; N.Y. :St-Martin Press, 1989. P. 21.


[18] Orde  A. Op. cit.  P. 69. 




Анонс книги "Женские батальоны" Конференция Журнал Великая Война Ставропольская дева